KESWADAYAAN DALAM PERSPEKTIF

Membangun, pada hakekatnya adalah upaya untuk mempersiapkan manusia menghadapi imperatif perubahan. Karena, suka atau tidak suka, dirancang atau tidak dirancang, perubahan akan dihadapi oleh manusia. Perubahan itu terjadi pada diri manusia sendiri, pada lingkungan masyarakat di mana ia berada dan pada tuntutan‑tuntutan agar ia bisa mempertahankan, menjaga dan meningkatkan survivalnya. Proses dan akibat perubahan itu akan dihadapi oleh semua manusia dan seluruh anggota masyarakat. Ada dua pihhan bagi manusia dalam menghadapi imperatif perubahan ini. Pilihan pertama, membiarkan perubahan itu terjadi sesuai kodratnya dan manusia menerima saja keharusan dan akibat perubahan itu, dan menyerahkan semuanya pada kehendak 'nasib'. Atau, berikhtiar menyongsong perubahan itu dengan tekad untuk tetap bisa menguasai arah, mutu serta terpeliharanya tujuan hidup.

Kita, bangsa Indonesia, berketetapan untuk menghadapi imperatif perubahan itu dengan ikhtiar, melalui upaya pembangunan. Kita ingin agar arah, dinamika dan gejolak yang inherent dalam setiap proses perubahan dapat sejauh mungkin dikuasai dan dikendalikan. Tergantung dinamika internal dan dinamika external yang dihadapi oleh manusia dan masyarakat, perubahan bisa berjalan cepat atau lambat, lebih bergejolak atau kurang bergejolak, arahnya menuju ke sasaran yang lebih maju dan moderen, atau bahkan mundur atau makin terbelakang. Siapa yang bertanggung jawab untuk mengelola perubahan itu, kita sebagai individu, masyarakat atau negara sebagai pengemban amanat rakyat ?

Ada sementara orang termasuk ahli ilmu sosial dan budayawan yang beranggapan bahwa imperatif perubahan itu demikian kompleks dan normatif sifat penilaian­nya. Sehingga mereka tidak percaya bahwa imperatif perubahan manusia dan masyarakat itu dapat dikendalikan apalagi dikelola oleh lembaga atau orang-orang tujuan di luar individu manusia yang menghadapi perubahan itu sendiri. Arah perubahan yang dihadapi manusia disamping kompleks, berdimensi banyak, juga sangat mungkin bercorak individu. Karenanya tidak layak untuk dicampuri lembaga manapun, termasuk negara, apalagi pemerintah. Karena cara pengelolaan yang demikian akan melahirkan sistem kemasyarakatan yang totaliter dan menindas prakarsa dan kemerdekaan perorangan untuk memilih responsnya sendiri dalam menghadapi perubahan.

Saya bukan tergolong di antara mereka yang melihat bahwa ikhtiar untuk mengelola imperatif perubahan ikhtiar secara bersama, dalam konteks masyarakat atau negara, merupakan sesuatu yang berlebihan. Kebudayaan, ilmu pengetahuan dan agama melembagakan cita-cita serta isyarat tujuan hidup manusia dan masyarakat sebagai acuan tatkala menghadapi perubahan. Bahkan pembakuan bersama nilai-nilai normatif, atau norma-norma praktis dalam ajaran tentang etika, ibadah dan tata hidup bermasyarakat, menunjukkan bahwa manusia itu pada dasarnya dilengkapi dengan fitrah dan kesadaran akan keberdayaannya. Karena itu ada ajaran tentang ikhtiar, ada cita-cita mewujudkan rahmat bagi sekalian alam, ada petunjuk etis untuk berbuat kebajikan dan menjauhi serta memerangi kemungkaran.

Sesungguhnyalah hakekat pembangunan nasional kita adalah untuk membangun manusia seutuhnya dan masyarakat Indonesia seluruhnya. Pada gilirannya yang akan menjadi subyek pembangunan, dalam arti menghadapi dan mengelola imperatif perubahan, adalah manusia dan masyarakat Indonesia. Karena itu yang pertama dan utama harus diletakkan landasannya adalah rasa keberdayaan untuk menjaga ditegakkannya tujuan hidup, keberdayaan untuk merumuskan arah ke mana perubahan itu hendak diikhtiarkan (untuk arahkan) dan keberdayaan untuk mengelola dampak, bahkan mungkin juga gejolak yang diakibatkan oleh proses perubahan itu. Tatkala keragaman individu dan pluralitas masyarakat Indonesia itu harus bersama-sama menghadapi perubahan yang akan tetap menjamin terpeliharanya sendi-sendi kehidupan bersama sebagai bangsa, sendi-sendi integritas nasional sebagai negara dan sendisendi yang menjaga keutuhan sebagai satu satuan budaya, maka dibutuhkan institusi yang akan merujukkan kesamaan persepsi tentang berbagai dimensi dari ikhtiar bersama untuk mengelola perubahan, seraya mewadahi keragaman atau pluralitas dari kekhasan individu dan masyarakat setempat tatkala menangkap isyarat perubahan itu.

Saya mengidentifikasikan ada lima faktor penyebut bersama (common denominator) yang bisa dijadikan sebagai acuan persamaan persepsi tentang tujuan hidup bersama kita sebagai bangsa. Karenanya, menurut pendapat saya kelima faktor itu dapat dijadikan kerangka yang selalu dirujuk tatkala kita menjelajahi medan pengelolaan imperatif perubahan itu, termasuk menetapkan arah, dinamika dan mengendalikan gejolak yang ditimbulkan oleh perubahan.

Kelima faktor itu adalah:

Pertama, betapapun dahsyat imperatif perubahan itu menerpa kita sebagai individu atau anggota masyarakat, kiranya kita sepakat bahwa kita tidak hendak kehilangan jatidiri kita sebagai manusia dan masyarakat Indonesia. Betapapun maju kita secara duniawi dan modern dalam simbol dan ekspresi budaya kita, namun kita tetap tidak ingin menjadi Amerika atau Jepang, bahkan juga tidak Eropa. Persepsi kita tentang jati diri Indonesia demikian kuatnya sehingga segala imperatif perubahan yang akan mengurangi atau menawar kadar keindonesiaan, selalu akan dikoreksi oleh naluri respons kita, sebagai individu maupun sebagai masyarakat. Kita ingin konfigurasi keindonesiaan kita tetap terjaga dalam proses perubahan itu.

Kedua, kita juga menginginkan bahwa perubahan apapun yang akan terjadi, pencapaian material apapun yang berhasil kita wujudkan dan kemajuan sampai sejauh apapun yang berhasil kita raih, tetap juga ingin kita lestarikan nilai-nilai eternal kita tentang Ketuhanan, tentang Kemanusiaan, tentang Persatuan, tentang Kerakyatan dan tentang Keadilan. Dengan perkataan lain, saya berkeyakinan bahwa cita-cita untuk mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur, maju dan modern serta setara dengan manusia dan masyarakat maju di mana pun, namun kita tetap inginkan sebuah masyarakat Pancasila. Nilai-nilai eternal itu bukan hanya digunakan sebagai karakter bangsa, tetapi juga secara individu dan dalam kehidupan bermasyarakat hendak terus kita hayati dan kita amalkan : Bahkan lebih dari itu, tatkala kita menarik implikasi dari cita-cita ini dalam kehidupan berbangsa dan bernegara, keutuhan tumpah darah Indonesia ini ingin kita jaga dengan mengacu pada tetap tegaknya negara kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang 1945.

Ketiga, sebaliknya bagaimanapun kukuh pilar-pilar yang menjaga kepribadian Pancasila dan jatidiri Indonesia tadi, kita menghendaki agar perjalanan perubahan ini membawa kita, baik sebagai individu, masyarakat maupun kesatuan bangsa dan negara yang makin maju, makin modern dan makin mampu untuk secara swadaya mengelola tujuan hidup kita. Walaupun makna maju dan modern ini bisa sangat normatif dan karenanya bisa berbeda antara satu orang dengan orang yang lain, antara satu masyarakat dengan masyarakat yang lain, namun premis dasar tentang kemajuan dan modernitas, ini dapat diletakkan bersama dan disepakati. Kita ingin maju dalam arti misalnya kemiskinan absolut bisa kita hilangkan secepatnya. Kita merasa modern kalau anak cucu kita mendapat kesempatan mengenyam pendidikan dan. pengajaran yang jauh lebih kaya dan bermutu daripada orang tua atau generasi sebelumnya. Kita merasa lebih maju kalau harapan hidup dan derajad kesehatan kita meningkat. Bahkan kita lebih maju kalau penghayatan dan pengamalan agama bisa kita tingkatkan dari tataran amalan syareat semata, ketataran yang lebih berimbang antara syareat, hakekat dan makrifat dari kandungan ajaran akhlak dan moral agama itu.

Keempat, tatkala kita maju dan modern, tatkala kita tetap berjatidiri dan berkepribadian Indonesia, dalam perjalanan kemajuan dan modernitas itu, kita ingin menjaga harmoni dalam perjalanan kita menjelajahi perubahan itu. Adakalanya kita tidak sabar menempuh imperatif perubahan yang bercorak revolusioner dan bertahap serta ingin perombakan dan penjebolan akar-akar masalah yang menjadi sumber keterbelakangan, ketergantungan, dan anomi atau hilangnya orientasi nilai. Tetapi perubahan-perubahan itu tidak ingin kita hadapi sebagai sesuatu proses yang dampak dan gejolak yang diakibatkan tidak terkendali dan berada di luar kapasitas kita sebagai individu maupun masyarakat untuk mengelolanya. Sehingga arah dan tujuan perubahan bisa justru menjadi berada di luar kontrol kita. Kita juga ingin harmoni dalam pengertian keimbangan antara perubahan yang dikelola di bidang ekonomi yang seimbang, dengan perhatian yang diberikan pada bidang selain ekonomi. Kita ingin selaras capaian kemajuan di bidang material dan spiritual, di bidang jasmani dan rohani, di bidang lahiriah dan bidang batiniah. Kita ingin keselarasan antara kemajuan di bidang sosial, politik, budaya, ekonomi dan pertahanan keamanan secara bersama-sama.

Kelima, cara pandang kita terhadap imperatif perubahan itu adalah sebagai proses yang utuh, terpadu dan saling berkaitan aspek-aspeknya. Karena itu respons yang dituntut untuk mengelola perubahan juga harus terpadu dan utuh saling kaitannya. Kita juga memandang manusia dan masyarakat sebagai satuan organik yang utuh konfigurasinya. Karena itu mementingkan satu aspek dengan mengorbankan aspek yang lain bukan merupakan pendekatan yang tepat dalam mendekati kaneah perubahan itu. Tatkala sumber-sumber untuk mengelola imperatif perubahan itu terbatas maka pendekatan pengelolaannya tidak lagi cukup dengan menyederhanakannya dengan menetapkan prioritas, tetapi sudah perlu menengok tatakaitan keutuhan itu dalam sebuah jaringan sistem, systemic dan holistic approach. Dengan pendekatan sistem dan menyeluruh.

Dalam kerangka kelima faktor yang menjadi common denominator bagi acuan pengelolaan perubahan yang dihadapi oleh masyarakat dan bangsa Indonesia itulah kita ingin mengembangkan lebih lanjut wawasan, kelembagaan dan sistem pembangunan nasional kita. Salah satu upaya untuk pengembangan itu adalah ikhtiar kita untuk membongkar kembali akar-akar wawasan keswadayaan dalam pembangunan, penyusunan kelembagaan agar dalam pelaksanaan pembangunan itu terjamin ditegakkannya wawasan keswadayaan itu dan membangun sistem pembangunan yang mendorong, memperkukuh dan melestarikan kemampuan untuk membangun atas prakarsa, daya dan ikhtiar sendiri, memperkukuh tegaknya dan pendayagunaan potensi keswadayaan, yang merupakan wahana bagi lembaga swadaya masyarakat, pemerintah dan badan internasional untuk mengembangkan wawasan keswadayaan dalam pembangunan itu. Keswadayaan sebagai suatu konsep, baru berkembang belakangan ini saja di Indonesia. Lebih baru lagi adalah konsep keswadayaan yang diusahakan atas kerjasama berbagai pihak yang selama ini seolah berjalan sendiri-sendiri yaitu pemerintah, swasta, lembaga profesional nirlaba, LSM dan masyarakat sendiri. Selama ini peran LSM-lah yang tampak menonjol sebagai pihak yang memikirkan bagaimana masyarakat bawah menjadi lebih aktif dan mandiri.

Tentu dalam hal ini tidak berlebihan jika gejala tersebut diletakkan pada hampir semua common denominator yang telah disebutkan di atas, yaitu faktor-faktor 2, 3, 4, dan 5. Dalam pembicaraan kita tentang keswadayaan harus diakui bahwa posisi para pengelola pembangunan - yang bersepakat untuk menangani masalah keswadayaan masyarakat akar rumput - lebih menonjol dari masyarakat akar rumput sendiri. Dengan demikian, bisa dinilai seberapa jauhkah kesadaran tentang keswadayaan didasari pada keinginan akan gambaran kemajuan yang jelas pada masyarakat akarrumput, nilai keadilan, dan nilai kebersamaan.

Di pihak lain, yaitu masyarakat akar rumput sendiri, terdapat persoalan jati diri macam apakah yang sebenarnya ada dan diinginkan ada. Sebab, pembangunan mungkin akan menuntut suatu perubahan diri. Sudahkah para pengelola pembangunan memperhitungkan masalah jati diri masyarakat akar rumput? Bahkan, sudahkah kita mempunyai gambaran tentang "jati diri Indonesia" di tengah keragaman sosial yang ada? Pertanyaan-pertanyaan di atas menunjukkan bahwa persoalan jatidiri tidak hanya persoalan dengan bangsa lain, tetapi juga dalam. masyarakat Indonesia sendiri.

Bagaimana kalau keswadayasn dicoba ditempatkan pada kelima denominator di atas sehingga memberi gambaran yang jelas tentang kadar keswadayaan yang diinginkan?

Pertama, jati diri: keswadayaan yang menjaga identitas dan norma-norma bangsa; Kedua, ke arah kemajuan yang jelas: peningkatan pendapatan golongan ekonomi lemah, membesarnya akses permodalan, akses pendidikan bagi anak‑anak mereka, dan sebagainya; Ketiga, nilai-nilai Pancasila: terkandung nilai-nilai Pancasila dalam proses pembentukanya maupun dalam mekanismenya sendiri; Keempat, keseimbangan/perubahan terkendali: sedapat mungkin program-program pengembangan keswadayaan tidak tambal sulam, diperhitungkan. dan melalui proses diskursus yang demokratis; Kelima, keterkaitan: keikutsertaan semua pihak, masing-masing siap berubah posisi ekonominya.

Demikianlah, dengan menggunakan kelima denominator dalam pembicaraan tentang keswadayaan, terlihat posisi nilai, gagasan tentang perabahan, dan gagasan tentang peranserta dari masing-masing pihak

DAMPAK PEMBERLAKUAN SISTEM BANK PERKREDITAN RAKYAT TERHADAP KINERJA LEMBAGA PEDESAAN

Latar Belakang

Dalam upaya membangun sektor pertanian sebagai landasan perekonomian dan meningkatkan pendapatan rakyat kecil demi pemerataan hasil pembangunan, pemerintah Indonesia telah melaksanakan program–program perkreditan yang ditujukan kepada petani dan pengusaha kecil sejak Repelita I.

Dimulai dengan kredit Bimas (Bimbingan Massal) pada tahun 1972, muncullah banyak program kredit untuk komoditas lainnya, Kredit Investasi Kecil (KIK) dan Kredit Modal Kinerja Permanen (KMKP), sampai Kredit Usaha Tani (KUT) pada akhir pemerintahan Orde Baru. Ciri umum kredit program pemerintahan adalah bersuku bunga murah, berjangka waktu cukup lama, memperoleh dana likuiditas dari bank sentral, dan resiko kreditnya ditanggung pemerintah. Karena kebijakan kredit pertanian semacam ini lazim dilaksanakan di negara berkembang selama lebih dari dua dasawarsa, maka sering disebut sebut sebagai program kredit “tradisional” atau “konvensional”.

Walaupun beberapa program tersebut dapat mencapai tujuannya dalam meningkat kan produksi, tetapi terlihat adanya keragaan yang tidak memuaskan pada lembaga keuangan yang melaksanakannya, terutama (1) rendahnya tingkat pelunasan kredit; (2) rendahnya moralitas di bidang perkreditan aparat pelaksana; dan (3) rendahnya tingkat mobilisasi dana masyarakat.

Masalah-masalah tersebut menunjukan adanya kelemahan yang mendasar dalam perumusan kebijakan kredit konvensional, yaitu terutama tidak tepatnya asumsi yang dipakai sebagai dasar kebijakan. Salah satu kelemahannya adalah tidak diperhitungkannya dampak pelaksanaan kebijaksanaan kredit program terhadap kinerja lembaga keuangan yang menjadi pelaksananya dan asumsi yang keliru terhadap perilaku golongan masyarakat yang menjadi kelompok sasarannya, misalnya tidak mau menerapkan teknologi baru. Walaupun secara konseptual terdapat perubahan yang mendasar dalam kebijakan kredit dengan dikeluarkannya Paket Penyempurnaan Sistem Perkreditan tanggal 29 Januari 1990 (Pakjan 90), tetapi pelaksanaan kredit-kredit program bersubsidi tetap berlangsung sampai saat ini.

Sementara itu, di pedesaan sendiri rakyat telah lama memiliki lembaga-lembaga keuangan “lokal” atau “tradisional” yang melayani kebutuan mereka berazaskan swadaya dan pendekatan pasar. Lembaga-lembaga tersebut disebut “lembaga keuangan pedesaan” (LKP) atau yang akhir-akhir ini lebih dikenal dengan sebutan ”lembaga keuangan mikro” (LKM). LKP yang menjadi obyek penelitian ini adalah kelompok swadaya masyarakat (KSM), Badan Kredit Desa (BKD), dan Badan Kredit Kecamatan (BKK). LKP tersebut, selain kurang memperoleh perhatian, juga secara ironis terkena dampak dari kebijakan yang memberikan prioritas kepada program-program kredit murah bersubsidi dan pendirian LKP-LKP baru versi beberapa departemen, maupun kebijakan deregulasi perbankan No. 7/1992 yang kemudian diubah dengan UU Perbankan No. 10/1998.

Tujuan Penelitian

Penelitian ini bertujuan untuk (1) mengungkapkan dampak pemberlakuan sistem BPR dalam kaitan pelaksanaan UU Perbankan No. 7/1992 terhadap kinerja dan kelangsungan hidup LKP yang telah berdiri jauh sebelumnya, (2) menemukenali faktor-faktor yang menentukan kinerja (perfomance) berbagai jenis LKP yang beroperasi di tingkat akar rumput, sesuai dengan fungsinya sebagai lembaga pelayanan keuangan bagi golongan ekonomi lemah.

Hasil Penelitian

Dari penelitian terhadap 100 LKP beserta 303 nasabahnya di Jawa Tengah berhasil diuji bahwa pelaksanaan UU Perbankan No. 7/1992 yang mewajibkan LKP mengadaptasi sistem BPR, penerapan penilaian tingkat kesehatan berdasarkan kriteria CAMEL (capital adequacy, assets quality, management, earnings, liquidity), kewajiban pelaporan bulanan beserta peraturan-peraturan pelaksanaan, berdampak negatif terhadap kinerja dan kelestarian LKP, karena:

i) Membawa implikasi perubahan budaya kinerja, perubahan sistem akuntansi, struktur organisasi, dan peningkatan biaya yang sukar diadaptasi oleh sebagi an besar LKP. Apabila sistem BPR akan diterapkan sepenuhnya pada BKD, maka diperkirakan 90% dari seluruh BKD akan mengalami marjin yang neg atif:

ii) Mengakibatkan tidak jelasnya status dan masa depan LKP yang tidak memperoleh status sebagai BPR, yaitu lembaga dana dan kredit pedesaan (LDKP) yang didirikan pemerintah daerah di 10 propinsi yang tidak memperoleh status sebagai BPR;

iii) Tidak mendorong efektivitas LKP sebagai lembaga pelayanan keuangan bagi masyarakat miskin di pedesaan karena kriteria CAMEL tidak memperhatikan penyediaan sarana dan “pendalaman” akses pelayanan. Pada awal pemberla kuan CAMEL di tahun 1991/1992, jumlah pemimjam BKK menurun 11,6% jumlah peminjaman baru berkurang 23%, sebaliknya jumlah pinjaman rata-rata naik sebesar 26,8%

Undang-UndangPokok Perbankan Nomor 7 tahun 1992 terkesan menitikberatkan efisiensi dengan menyederhanakan struktur perbankan, tetapi kurang memperhatikan aspek “kebijaksanaan” dan “keadilan” bagi lembaga keuangan tradisional yang telah lama ada, dan menempatkan LKP “terjepit” di antara dua kebijakan yang tidak mendukung perkembangan dan kelestarian hidupnya, yakni di satu pihak sebagai lembaga keuangan menghadapi kebijakan perbankan yang lebih menguntungkan BPR gaya baru, di lain pihak sebagai lembaga pedesaan menghadapi kebijaksanaan pemerintah yang cenderung menganakemaskan KUD dan menciptakan LKP skema-skema kredit pedesaan baru.

Kebijakan yang berdampak negatif bagi LKP dalam deregulasi perbankan tersebut dilatar belakangi oleh persepsi bahwa LKP adalah bentuk paling “kecil” atau paling “lemah” dari bank umum. Hal itu juga menunjukkan bahwa, paling tidak sampai dengan tahun 1998, otoritas perbankan Indonesia belum tersentuh oleh wacana keuangan mikro yang berkembang di dunia luar.

Kriteria CAMEL yang di terapkan untuk menilai tingkat kesehatan BPR, yang sebelumnya lazim di terapkan untuk bank umum, kurang tepat dipakai untuk menilai kinerja LKP karena tidak mengukur efektivitas mereka di dalam memberikan akses pelayanan kepada masyarakat dan potensi kemandirian/kelestarian mereka.

Hasil uji kriteria LKP yang di usulkan mengukuhkan bahwa:

1. Faktor efektivitas pelayanan (akses kepada penabung dan peminjam serta persentase penunggak) merupakan faktor kunci yang menentuklan kinerja LKP melalui pengaruhnya terhadap faktor kemandirian/ kelestarian (kemandirian usaha, kewaspadaan finansial dan rentabilitas), dan tingkat hubungan sosial antara LKP dengan nasabahnya merupakan variabel eksogen yang sangat berpengaruh kepada efektivitas pelayanan. Faktor-faktor tersebut dapat efektif diterapkan sebagai kriteria pokok untuk menilai kinerja berbagai jenis LKP.

2. BKD merupakan model LKP yang sehat dan potensial untuk dilestarikan karena mempunyai beberapa kelebihan, yaitu:

(a) potensi untuk mengem bangkan tabungan sukarela dan akses kepada penabung,

(b) cukup selektif nya mekanisme pemberian pinjaman,

(c) kuatnya hubungan sosial dalam menekan jumlah penunggak

(d) konsisten dalam “pendalaman” pelayanan kepada masyarakat miskin, dan

(e) responsif terhadap upaya dan kebijakan untuk meningkatkan kinerja,

3. KSM mempunyai kendala dalam meningkatkan kinerjanya disebabkan terbatasnya jumlah anggota sehingga menghambat perluasan akses kepada penabung. Kendala ini berhasil diatasi dengan memperluas KSM yang kegiatannya hanya simpan-pinjam menjadi kelompok usaha bersama yang melakukan kegiatan produktif lainnya, sehingga dapat meningkatkan laba.

4. Dari pengaruh variabel eksogen terhadap kinerja LKP dapat dikemukakan bahwa:

(a) korelasi umum LKP terhadap jangkauan pelayanan mengungkapkan pengaruh negatif kredit-kredit murah dari pemerintah yang menyebabkan LKP sukar memperluas akses pelayanannya,

(b) korelasi penghasilan nasabah dengan faktor akses pelayanan menunjukkan masih ada nya sifat jujur pada masyarakat pedesaan: semakin besar penghasilan mere ka, semakin besar kemungkinan mereka menabung, semakin kecil kemungkinnan mereka meminjam dan menunggak. Sifat ini seharusnya tidak dilunturkan dengan program-program kredit massal yang menumbuhkan moral hazard dan persepsi masyarakat bahwa kredit program adalah hadiah dan tidak perlu dilunasi, yang kadang-kadang justru disebabkan oleh perilaku dan ucapan aparat pelaksana kredit-kredit program sendiri.

KEUANGAN MIKRO SEBAGAI SALAH SATU CARA EFEKTIF UNTUK MENGENTASKAN KEMISKINAN DAN MENGGERAKKAN EKONOMI RAKYAT

Ibu Sri (bukan nama sebenarnya), berumur sekitar 40 tahun, tinggal di desa Sragen (Jawa Tengah), adalah seorang pengusaha warung makan sederhana. Pada suatu hari terpaksa meminjam uang sejumlah Rp 1 juta dari pelepas uang (atau lebih dikenal sebagai rentenir). Tiap bulan dia harus membayar Rp 100.000, tetapi pinjaman tersebut tidak pernah lunas, sebab bunganya 10% sebulan. Jadi Rp 100.000 yang dia angsur selama ini hanya bunganya saja, sementara untuk pokoknya tidak pernah lunas. Kemudian atas ajakan kawannya, dia bergabung dalam suatu kelompok ibu-ibu para pengusaha mikro lainnya, yang lebih dikenal dengan istilah KSM (Kelompok Swadaya Masyarakat). Setelah kelompoknya dipandang cukup solid, oleh pendampingnya diberi kesempatan untuk mulai meminjam ke Lembaga Keuangan Mikro, masing-masing Rp 1 juta. Oleh Ibu Sri pinjaman tersebut digunakan untuk membayar lunas semua hutangnya pada pelepas uang. Kemudian setiap bulannya Ibu Sri tetap membayar Rp 100.000 kepada kelompoknya, dan setelah 12 kali angsuran hutangnya dinyatakan lunas. Ibu Sri sangat bersyukur dan sejak itu penghasilannya meningkat dengan Rp 100.000 setiap bulannya, karena pinjamannya sudah lunas.

Itulah keuangan mikro, dengan Rp 1 juta, dapat mengubah kehidupan Ibu Sri dan keluarganya. Ia memang tidak mempunyai akses ke Lembaga Keuangan seperti bank, sebab tak punya agunan maupun tabungan. Satu-satunya akses adalah ke para pelepas uang, dan itu berarti ia akan menjadi miskin seumur hidupnya, karena tingginya bunga pinjaman (10 – 20 % setiap bulan). Berapa banyak orang-orang seperti Ibu Sri di Indonesia? Yaitu orang-orang miskin, tetapi punya usaha yang sangat kecil (makanya disebut usaha mikro). Menurut data dari PNM (Permodalan Nasional Madani), jumlah pengusaha mikro di Indonesia ada 34,5 juta unit, dan dengan keluarganya (istri, suami, anak-anak) rata-rata 4 orang menjadi 34,5 x 4 = 138 juta jiwa, yang berarti lebih dari setengah penduduk Indonesia. Apakah mereka miskin? Umumnya begitu. Kriterianya apa? Nah, di sinilah kita belum pernah punya kesepakatan bersama, dan perdebatan serta adu argumentasi masih berlangsung terus. Masing-masing institusi memakai kriteria yang berbeda-beda, sehingga angka-angka kemiskinan selalu simpang siur. Secara global, ada semacam pengertian tentang kemiskinan yang dapat diterima dan dimengerti satu sama lain, yaitu apabila penghasilannya kurang dari: US$ 1 per hari per orang. Jadi satu keluarga dengan anggota suami, istri dan 2 anak, perlu punya penghasilan 4 X US$1 X Rp 10.000 = Rp40. 000/ hari atau Rp 1.200.000 sebulan, agar tidak tergolong miskin. Wah, kalau begitu angka kemiskinan akan jadi besar sekali? Belum tentu, asalkan usaha-usaha mikro, baik di desa-desa maupun di sekitar kota besar (daerah urban) dapat tumbuh baik.

Mari kita lihat pengalaman Ibu Sari di Desa Parung Bogor. Suaminya bekerja sebagai pengemudi, dan dia sendiri sebagai pedagang sayur mayur keperluan sehari-hari, bertempat di rumahnya. Setiap pagi, ketika orang lain masih nyenyak tidur, pada jam 02.00 sampai 04.00, dengan ditemani suaminya dia belanja sayur mayur di pasar Parung. Dia memilih sayur dan makanan sehari-hari, dengan ragam dan jumlah yang kira-kira akan habis terjual hari itu juga. Biasanya dia membelanjakan sekitar Rp 500.000 sampai Rp 600.000 setiap hari, yang terdiri dari: ayam 7 ekor, daging 2 kg, ikan 10 ekor, tempe 70 potong, tahu 200 potong dan sayur mayur lengkap untuk membuat; sambal-sambalan, sayur sop, sayur asem, sayur lodeh dan lain-lain. Dia menjualnya dengan harga cukup ringan (kompetitif istilah kerennya), seperti: sambalan Rp 1.000, sop Rp 1000, sayur asem Rp 1.500, sayur lodeh Rp 2.000. Sisa yang tidak laku dimakan sendiri, atau diberikan kepada orang-orang yang kurang beruntung sebagai sedekah, sebab tidak dapat dijual kembali keesokan harinya. Tetapi kalau ayam, oleh Ibu Sari diberi bumbu, dan dijual sebagai ayam kuning keesokan harinya. Setiap hari penjualannya mencapai rata-rata Rp 700.000, dan masih ada yang menjadi piutang, karena langganannya ada yang penghasilannya bulanan, sehingga baru bisa membayar pada akhir bulan. Tetapi keluarga ini tidak mau menganggap mereka berpenghasilan Rp 2 juta per bulan. Tetapi mereka lebih memilih menganggap penghasilan bersihnya Rp 40.000 sehari, sebab suami dan kedua anaknya mengambil masing-masing Rp 10.000 sehari, dan belanja keperluan rumah tangga lainnya. Mereka mensyukuri Rp 40.000/hari bersih, dari pada menganggap penghasilannya sekitar Rp 2 juta sebulan. Tetapi penghasilan mereka melebihiUS$ 1 per orang per hari. Sehingga mereka bukan tergolong miskin.

Usaha mikro memiliki laba atau profit margin yang cukup tinggi. Sebagai contoh pedagang sayur keliling di komplek-komplek perumahan. Harga tempe di pasar Rp 500, di komplek perumahan bisa mencapai Rp 1.500 – tiga kali lipat. Sayur kangkung di pasar 1 ikat = Rp 250, di gedongan bisa mencapai Rp 1.000 – empat kali lipat. Namun pelanggannya puas, karena tidak usah repot pergi ke pasar atau supermarket dan boleh beli secukupnya saja, jadi “win-win”. Bagi usaha mikro, yang terpenting bukan bunga pinjaman yang rendah, tetapi akses ke lembaga keuangan yang dapat memberikan pinjaman tanpa agunan dan prosedurnya mudah serta dananya dapat dicairkan tepat waktu dan tepat jumlah. Pinjaman dana itu pada umumnya dibutuhkan untuk tambahan modal kerja. Mengapa diperlukan? Karena harga-harga naik dari waktu ke waktu, maka modal kerja yang ada tidak mencukupi lagi untuk membeli jumlah barang dagangan yang sama banyaknya. Apalagi kalau hasilnya menurun, masih terpakai untuk memenuhi kebutuhan hidupnya, sehingga modal kerjanya makin susut lagi. Disinilah keuangan mikro berperan untuk menyelamatkan mereka dari kemiskinan. Kalau modal kerjanya sudah cukup, maka kebutuhan mendesak lainnya akan menyusul, misalnya biaya sekolah anak-anak. Mereka tahu betul tanggung jawabnya sebagai orang tua, untuk memberikan pendidikan yang sebaik mungkin bagi anak-anaknya yang tercinta.

Nah, tanpa terasa kita telah menceritakan banyak aspek tentang keuangan mikro, serta peranannya dalam mengentaskan kemiskinan. Tetapi apakah para pembaca juga telah menangkap dan mengerti sama seperti yang saya mengerti? Barangkali masih ada yang belum sepenuhnya mengerti, maka baiklah tulisan ini diakhiri dengan ringkasan-ringkasan sebagai berikut:

1. Keuangan mikro adalah suatu alternatif yang amat dibutuhkan bagi usaha mikro, karena mereka tidak memiliki akses ke lembaga keuangan formal: Bank, BPR (Bank Perkreditan Rakyat).
2. Dalam Keuangan mikro, para pihak yang terkait adalah:

a. Lembaga Keuangan Mikro (LKM), yang menyediakan dana yang berkesinambungan dan makin besar dananya.

b. Lembaga Pendampingan Usaha Mikro (LPUM), yang secara berkelanjutan mendampingi kelompok usaha mikro maupun satu persatu anggota kelompok

c. Kelompok Swadaya Masyarakat (KSM), yang membentuk kelompoknya sesuai dengan kebutuhan mereka dan terdiri dari anggota-anggota yang mereka kenal satu sama lain termasuk usaha-usahanya yang beraneka rupa. Berkelompok itu penting karena:

Ø Motivasi dan spirit berusaha dapat terpelihara dengan baik, dan mereka dapat belajar satu sama lain.

Ø Pada kelompok yang solid, dapat diterapkan sistem “tanggung renteng”. Sistem ini sebagai pengganti kolateral (dikenal sebagai collateral substitute), sehingga resiko tidak membayar kembali pinjaman, menjadi kecil.

Ø Kebiasaan menabung dapat dibina dengan baik serta dikembangkan. Dan apabila jumlah tabungan sudah memadai, anggota dapat meminjam dari kelompoknya. Kemudian kelompok yang jumlah tabungannnya sudah besar (Ada kelompok yang jumlah tabungannya lebih dari Rp 30 juta, lho!) melebihi kebutuhan anggota kelompok mereka, dapat menjadi Lembaga Keuangan Mikro yang melayani kebutuhan dari kelompok yang lain.

d. Dengan berkelompok, maka biaya transaksi bagi LKM dan LPUM menjadi ringan. Pelayanan secara individual kepada usaha mikro akan memerlukan transactin cost yang tinggi sekali.

e. Dengan sistem seperti tertsebut di atas, maka para pihak, yaitu: LKM, LPUM, dan KSM beserta anggotanya, dapat berjalan secara berkesinambungan (sustainable) dan mandiri. Alangkah indahnya.

f. Dengan demikian keuangan mikro dapat berperan untuk mengentaskan kemiskinan, tidak untuk semua kemiskinan, tetapi hanya sebatas pada orang-orang miskin yang punya usaha (enomically active poor). Tetapi jangan lupa, jumlah usaha mikro ini besar sekali. Kemiskinan yang lain seperti: orang-orang tua jompo, para penganggur, anak-anak terlantar, harus diatasi dengan cara-cara efektif yang lain.

g. Aspek lain dari keuangan mikro adalah kemampuannya untuk menggerakkan ekonomi rakyat. Coba bayangkan kalau dalam satu desa ada 70 kelompok dengan jumlah anggota seluruhnya 1500 KK dan masing-masing menerima pinjaman rata-rata Rp 1 juta, maka ada dana Rp 1,5 milyar, dan uang tersebut dibelanjakan untuk barang-barang dagangan, baik hasil pertanian maupun hasil industri, maka perekonomian di desa tersebut akan bergerak memutar roda perekonomian yang akan terus mempunyai efek beranting (multiplier effect) sampai pada perekonomian nasional. Itu baru satu desa. Kalau ada 1000 desa, maka dana Rp 1,5 triliun dampaknya bagi perekonomian di desa-desa dan dampaknya secara nasional pasti akan dirasakan.

OTONOMI DAERAH SEBAGAI UPAYA MEMPERKOKOH BASIS PEREKONOMIAN DAERAH

PENDAHULUAN

Krisis multidimensional yang tengah melanda bangsa Indonesia telah menyadarkan kepada kita semua akan pentingnya menggagas kembali konsep otonomi daerah dalam arti yang sebenarnya. Gagasan penataan kembali sistem otonomi daerah bertolak dari pemikiran untuk menjamin terjadinya efisiensi, efektivitas, transparansi, akuntabilitas, dan demokratisasi nilai-nilai kerakyatan dalam praktik penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.

Selama masa Orde Baru, harapan yang besar dari Pemerintah Daerah untuk dapat membangun daerah berdasarkan kemampuan dan kehendak daerah sendiri ternyata dari tahun ke tahun dirasakan semakin jauh dari kenyataan. Yang terjadi adalah ketergantungan fiskal dan subsidi serta bantuan Pemerintah Pusat sebagai wujud ketidakberdayaan Pendapatan Asli Daerah (PAD) dalam membiayai Belanja Daerah.

Kritik yang muncul selama ini adalah Pemerintah Pusat terlalu dominan terhadap Daerah. Pola pendekatan yang sentralistik dan seragam yang selama ini dikembangkan Pemerintah Pusat telah mematikan inisiatif dan kreativitas Daerah. Pemerintah Daerah kurang diberi keleluasaan (local discreation) untuk menentukan kebijakan daerahnya sendiri. Kewenangan yang selama ini diberikan kepada Daerah tidak disertai dengan pemberian infrastruktur yang memadai, penyiapan sumber daya manusia yang profesional, dan pembiayaan yang adil. Akibatnya, yang terjadi bukannya tercipta kemandirian Daerah, tetapi justru ketergantungan Daerah terhadap Pemerintah Pusat.

Dampak dari sistem yang selama ini kita anut menyebabkan Pemerintah Daerah tidak responsif dan kurang peka terhadap aspirasi masyarakat daerah. Banyak proyek pembangunan daerah yang tidak menghiraukan manfaat yang dirasakan masyarakat, karena beberapa proyek merupakan proyek titipan yang sarat dengan petunjuk dan arahan dari Pemerintah Pusat.

Pemerintah Pusat melakukan campur tangan terhadap Daerah dengan alasan untuk menjamin stabilitas nasional dan masih lemahnya sumber daya manusia yang ada di Daerah. Karena dua alasan tersebut, sentralisasi otoritas dipandang sebagai prasyarat untuk menciptakan persatuan dan kesatuan nasional serta mendorong pertumbuhan ekonomi. Pada awalnya pandangan tersebut terbukti benar. Sepanjang tahun 70-an dan 80-an, misalnya, Indonesia mengalami pertumbuhan yang berkelanjutan dan stabilitas politik yang mantap. Namun dalam jangka panjang, sentralisasi seperti itu telah menimbulkan ketimpangan dan atau ketidakadilan, rendahnya akuntabilitas, lambatnya pembangunan infrastruktur sosial, rendahnya tingkat pengembalian proyek-proyek publik, serta memperlambat pengembangan kelembagaan sosial ekonomi di daerah.

ARAH DAN KEBIJAKAN OTONOMI DAERAH

Era reformasi saat ini memberikan peluang bagi perubahan paradigma pembangunan nasional dari paradigma pertumbuhan menuju paradigma pemerataan pembangunan secara lebih adil dan berimbang. Perubahan paradigma ini antara lain diwujudkan melalui kebijakan otonomi daerah dan perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diatur dalam satu paket undang-undang yaitu Undang-Undang No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah.

Kebijakan pemberian otonomi daerah dan desentralisasi yang luas, nyata, dan bertanggung jawab kepada daerah merupakan langkah strategis dalam dua hal. Pertama, otonomi daerah dan desentralisasi merupakan jawaban atas permasalahan lokal bangsa Indonesia berupa ancaman disintegrasi bangsa, kemiskinan, ketidakmerataan pembangunan, rendahnya kualitas hidup masyarakat, dan masalah pembangunan sumber daya manusia (SDM). Kedua, otonomi daerah dan desentralisasi fiskal merupakan langkah strategis bangsa Indonesia untuk menyongsong era globalisasi ekonomi dengan memperkuat basis perokonomian daerah.

Otonomi yang diberikan kepada daerah kabupaten dan kota dilaksanakan dengan memberikan kewenangan yang luas, nyata dan bertanggungjawab kepada pemerintah daerah secara proporsional. Artinya, pelimpahan tanggungjawab akan diikuti oleh pengaturan pembagian, dan pemanfaatan dan sumberdaya nasional yang berkeadilan, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah.

Hal-hal yang mendasar dalam undang-undang ini adalah kuatnya upaya untuk mendorong pemberdayaan masyarakat, pengembangan prakarsa dan kreativitas, peningkatan peran serta masyarakat, dan pengembangan peran dan fungsi DPRD. UU ini memberikan otonomi secara penuh kepada daerah kabupaten dan kota untuk membentuk dan melaksanakan kebijakan menurut prakarsa dan aspirasi masyarakatnya. Artinya, saat sekarang daerah sudah diberi kewenangan penuh untuk merencanakan, melaksanakan, mengawasi, mengendalikan dan mengevaluasi kebijakan-kebijakan daerah. Dengan semakin besarnya partisipasi masyarakat ini, desentralisasi kemudian akan mempengaruhi komponen kualitas pemerintahan lainnya. Salah satunya berkaitan dengan pergeseran orientasi pemerintah, dari command and control menjadi berorientasi pada tuntutan dan kebutuhan publik. Orientasi yang seperti ini kemudian akan menjadi dasar bagi pelaksanaan peran pemerintah sebagai stimulator, fasilitator, koordinator dan entrepreneur (wirausaha) dalam proses pembangunan.

Arahan yang diberikan oleh UU No 22 Tahun 1999 sudah sangat baik. Tetapi benarkah ia dapat mewujudkan pemerintah daerah otonom yang efisien, efektif, transparan, dan akuntabel secara berkesinambungan? Jawabannya tergantung pada formula atau rumusan yang diberikan oleh peraturan-peraturan pemerintah dan peraturan pelaksanaan lainnya. Apabila semua peraturan pelaksanaan tersebut sudah searah dengan undang-undang tersebut maka kemungkinan untuk mencapai tujuan tersebut akan semakin besar.

OTONOMI DAERAH SEBAGAI UPAYA MEMPERKUAT BASIS PEREKONOMIAN DAERAH

Saat ini, hampir tiap negara bersiap-siap untuk menyambut dan menghadapi era perdagangan bebas, baik dalam kerangka AFTA, APEC maupun WTO. Setiap negara berupaya secara maksimal untuk menciptakan rerangka kebijakan yang mampu menciptakan iklim perekonomian yang kondusif. Hal tersebut dimaksudkan untuk meningkatkan investasi dalam negeri serta mampu mendorong masyarakat untuk bermain di pasar global. Salah satu implikasi dari kondisi di atas adalah adanya tuntutan masyarakat yang semakin tinggi terhadap efisiensi, dan efektivitas sektor publik (pemerintahan). Hal tersebut disebabkan pasar tidak akan kondusif jika sektor publiknya tidak efisien.

Pemberian otonomi daerah diharapkan dapat meningkatkan efisiensi, efektivitas, dan akuntabilitas sektor publik di Indonesia. Dengan otonomi, Daerah dituntut untuk mencari alternatif sumber pembiayaan pembangunan tanpa mengurangi harapan masih adanya bantuan dan bagian (sharing) dari Pemerintah Pusat dan menggunakan dana publik sesuai dengan prioritas dan aspirasi masyarakat.

Dengan kondisi seperti ini, peranan investasi swasta dan perusahaan milik daerah sangat diharapkan sebagai pemacu utama pertumbuhan dan pembangunan ekonomi daerah (enginee of growth). Daerah juga diharapkan mampu menarik investor untuk mendorong pertumbuhan ekonomi daerah serta menimbulkan efek multiplier yang besar.

Pemberian otonomi daerah diharapkan dapat memberikan keleluasaan kepada daerah dalam pembangunan daerah melalui usaha-usaha yang sejauh mungkin mampu meningkatkan partisipasi aktif masyarakat, karena pada dasarnya terkandung tiga misi utama sehubungan dengan pelaksanaan otonomi daerah tersebut, yaitu:

1. Menciptakan efisiensi dan efektivitas pengelolaan sumber daya daerah

2. Meningkatkan kualitas pelayanan umum dan kesejahteraan masyarakat

3. Memberdayakan dan menciptakan ruang bagi masyarakat untuk ikut serta (berpartisipasi) dalam proses pembangunan.

Globalisasi ekonomi telah meningkatkan persaingan antar negara-negara dalam suatu sistem ekonomi internasional. Salah satu cara menghadapi dan memanfaatkan perdagangan internasional adalah meningkatkan daya saing melalui peningkatan efisiensi dan produktivitas kerja. Sebagai langkah awal untuk meningkatkan efisiensi dan produktivitas, perlu dilakukan perubahan struktural untuk memperkuat kedudukan dan peran ekonomi rakyat dalam perekonomian nasional.

Perubahan struktural adalah perubahan dari ekonomi tradisional yang subsistem menuju ekonomi modern yang berorientasi pada pasar. Untuk mendukung perubahan struktural dari ekonomi tradisional yang subsistem menuju ekonomi moderen diperlukan pengalokasian sumber daya, penguatan kelembagaan, penguatan teknologi dan pembangunan sumber daya manusia. Langkah-langkah yang perlu diambil dalam mewujudkan kebijakan tersebut adalah sebagai berikut (Sumodiningrat, 1999):

1. Pemberian peluang atau akses yang lebih besar kepada aset produksi, yang paling mendasar adalah akses pada dana.

2. Memperkuat posisi transaksi dan kemitraan usaha ekonomi rakyat.

3. Meningkatkan pelayanan pendidikan dan kesehatan dalam rangka kualitas sumber daya manusia, disertai dengan upaya peningkatan gizi.

4. Kebijakan pengembangan industri harus mengarah pada penguatan industri rakyat yang terkait dengan industri besar. Industri rakyat yang berkembang menjadi industri-industri kecil dan menengah yang kuat harus menjadi tulang punggung industri nasional.

5. Kebijakan ketenagakerjaan yang mendorong tumbuhnya tenaga kerja mandiri sebagai cikal bakal wirausaha baru yang nantinya berkembang menjadi wirausaha kecil dan menengah yang kuat dan saling menunjang.

6. Pemerataan pembangunan antar daerah. Ekonomi rakyat tersebut tersebar di seluruh penjuru tanah air, oleh karena itu pemerataan pembangunan daerah diharapkan mempengaruhi peningkatan pembangunan ekonomi rakyat.

Sejalan dengan upaya untuk memantapkan kemandirian Pemerintah Daerah yang dinamis dan bertanggung jawab, serta mewujudkan pemberdayaan dan otonomi daerah dalam lingkup yang lebih nyata, maka diperlukan upaya-upaya untuk meningkatkan efisiensi, efektivitas, dan profesionalisme sumber daya manusia dan lembaga-lembaga publik di daerah dalam mengelola sumber daya daerah. Upaya-upaya untuk meningkatkan pengelolaan sumber daya daerah harus dilaksanakan secara komprehensif dan terintegrasi mulai dari aspek perencanaan, pelaksanaan, dan evaluasi sehingga otonomi yang diberikan kepada daerah akan mampu meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

Dari aspek perencanaan, Daerah sangat membutuhkan aparat daerah (baik eksekutif maupun legislatif) yang berkualitas tinggi, bervisi strategik dan mampu berpikir strategik, serta memiliki moral yang baik sehingga dapat mengelola pembangunan daerah dengan baik. Partisipasi aktif dari semua elemen yang ada di daerah sangat dibutuhkan agar perencanaan pembangunan daerah benar-benar mencerminkan kebutuhan daerah dan berkaitan langsung dengan permasalahan yang dihadapi daerah.

Dari aspek pelaksanaan, Pemerintah Daerah dituntut mampu menciptakan sistem manajemen yang mampu mendukung operasionalisasi pembangunan daerah. Salah satu aspek dari pemerintahan daerah yang harus diatur secara hati-hati adalah masalah pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah. Anggaran Daerah atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) merupakan instrumen kebijakan yang utama bagi Pemerintah Daerah.

Sebagai instrumen kebijakan, APBD menduduki posisi sentral dalam upaya pengembangan kapabilitas dan efektivitas pemerintah daerah. APBD digunakan sebagai alat untuk menentukan besarnya pendapatan dan pengeluaran, membantu pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan, otorisasi pengeluaran di masa-masa yang akan datang, sumber pengembangan ukuran-ukuran standar untuk evaluasi kinerja, alat untuk memotivasi para pegawai, dan alat koordinasi bagi semua aktivitas dari berbagai unit kerja. Dalam kaitan ini, proses penyusunan dan pelaksanaan APBD hendaknya difokuskan pada upaya untuk mendukung pelaksanaan program dan aktivitas yang menjadi preferensi daerah yang bersangkutan. Untuk memperlancar pelaksanaan program dan aktivitas yang telah direncanakan dan mempermudah pengendalian, pemerintah daerah dapat membentuk pusat-pusat pertanggungjawaban (responsibility centers) sebagai unit pelaksana.

Untuk memastikan bahwa pengelolaan dana publik (public money) telah dilakukan sebagaimana mestinya (sesuai konsep value for money), perlu dilakukan evaluasi terhadap hasil kerja pemerintah daerah. Evaluasi dapat dilakukan oleh pihak internal yang dapat dilakukan oleh internal auditor maupun oleh eksternal auditor, misalnya auditor independen. Untuk menciptakan transparansi dan akuntabilitas publik, pemerintah daerah perlu membuat Laporan Keuangan yang disampaikan kepada publik. Pengawasan dari semua lapisan masyarakat dan khususnya dari DPRD mutlak diperlukan agar otonomi yang diberikan kepada daerah tidak “kebablasan” dan dapat mencapai tujuannya.

PERENCANAAN STRATEGIK UNTUK MENENTUKAN ARAH DAN KEBIJAKAN PEMBANGUNAN YANG BERORIENTASI PUBLIK

Aspek perencanaan memiliki peranan yang penting bagi suatu daerah. Aktivitas pemerintah akan terlaksana dengan lebih baik jika seluruh tahapan proses perencanaan dilaksanakan secara konsekuen. Perencanaan strategik mendorong pemikiran ke depan dan menjelaskan arah yang dikehendaki di masa yang akan datang. Barry (1986) meyakini bahwa kinerja organisasi yang menggunakan perencanaan strategik, baik organisasi besar maupun kecil, jauh melampaui organisasi lainnya yang tidak menggunakan perencanaan strategik. Hal ini antara lain karena perencanaan itu didasarkan atas visi dan misi strategik yang jelas. Visi dan misi strategik itu sendiri mampu mengendalikan arah perencanaan yang baik.

Perencanaan strategik memiliki peranan yang penting bagi Pemda, karena di sanalah terlihat dengan jelas peranan Kepala Daerah dalam mengkoordinasikan semua unit kerjanya. Bagi kebanyakan pemerintah daerah, perencanaan strategik akan membantu dalam menentukan arah masa depan daerahnya, kecamatannya dan desanya (Mercer, 1991). Dengan melaksanakan perencanaan strategik secara benar, para eksekutif daerah dapat meningkatkan kemampuan pejabat-pejabat terasnya dalam mengevaluasi, memilih, dan mengimplementasikan berbagai pendekatan alternatif untuk membiayai dan memberikan pelayanan terhadap kebutuhan masyarakatnya.

Secara lebih spesifik, dengan konsep perencanaan strategik berarti kita membicarakan hubungan antara lingkungan internal dan lingkungan eksternal. Konsep ini memberi petunjuk bagaimana menghadapi dan menanggulangi perubahan yang terjadi di lingkungan eksternal melalui serangkaian tindakan di lingkungan internal. Lebih dari itu, perencanaan strategik bahkan mampu memberikan petunjuk bagi para eksekutif dalam upaya mempengaruhi dan mengendalikan lingkungan itu dan tidak hanya sekedar memberi reaksi atas perubahan di tingkat eksternal tersebut. Dengan demikian, pemerintah daerah diharapkan tetap mampu mengendalikan arah perjalanannya menuju sasaran yang dikehendaki.

Di tingkat internal, perencanaan strategik mampu menciptakan sinergi dan l’esprit de corps, yaitu semangat korp yang penuh integritas, sehingga dapat melicinkan jalan menuju sasaran yang diinginkan. Semangat itu diharapkan akan meningkatkan produktivitas kerja, sehingga daerah akan mampu memanfaatkan peluang dan mengantisipasi tantangan seoptimal mungkin. Hal ini pada akhirnya akan berdampak pada semakin baiknya pelayanan yang diberikan kepada masyarakat dan dunia usaha.

PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH YANG BERORIENTASI PADA KEPENTINGAN PUBLIK

Secara garis besar, pengelolaan (manajemen) keuangan daerah dapat dibagi menjadi dua bagian yaitu manajemen penerimaan daerah dan manajemen pengeluaran daerah. Kedua komponen tersebut akan sangat menentukan kedudukan suatu pemerintah daerah dalam rangka melaksanakan otonomi daerah. Konsekuensi logis pelaksanaan otonomi daerah berdasarkan UU No. 22 tahun 1999 dan UU No. 25 tahun 1999 menyebabkan perubahan dalam manajemen keuangan daerah. Perubahan tersebut antara lain adalah perlunya dilakukan budgeting reform atau reformasi anggaran.

Reformasi anggaran meliputi proses penyusunan, pengesahan, pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran. Berbeda dengan UU No. 5 tahun 1974, proses penyusunan, mekanisme pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran daerah menurut UU No. 22 tahun 1999 adalah tidak diperlukannya lagi pengesahan dari Menteri Dalam Negeri untuk APBD Propinsi dan pengesahan Gubernur untuk APBD Kabupaten/Kota, melainkan cukup pengesahan dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) melalui Peraturan Daerah (Perda).

Aspek utama budgeting reform adalah perubahan dari traditional budget ke performance budget. Secara garis besar terdapat dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar. Kedua pendekatan tersebut adalah: (a) Anggaran tradisional atau anggaran konvensional; dan (b) Pendekatan baru yang sering dikenal dengan pendekatan New Public Management.

Anggaran Tradisional

Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang paling banyak digunakan di negara berkembang dewasa ini. Terdapat dua ciri utama dalam pendekatan ini, yaitu: (a) cara penyusunan anggaran yang didasarkan atas pendekatan incrementalism dan (b) struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-item. Ciri lain yang melekat pada pendekatan anggaran tradisional tersebut adalah: (c) cenderung sentralistis; (d) bersifat spesifikasi; (e) tahunan; dan (f) menggunakan prinsip anggaran bruto. Struktur anggaran tradisional dengan ciri-ciri tersebut tidak mampu mengungkapkan besarnya dana yang dikeluarkan untuk setiap kegiatan, dan bahkan anggaran tradisional tersebut gagal dalam memberikan informasi tentang besarnya rencana kegiatan. Oleh karena tidak tersedianya berbagai informasi tersebut, maka satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan untuk tujuan pengawasan hanyalah tingkat kepatuhan penggunaan anggaran.

Masalah utama anggaran tradisional adalah terkait dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value for money. Konsep ekonomi, efisiensi dan efektivitas seringkali tidak dijadikan pertimbangan dalam penyusunan anggaran tradisional. Dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value for money ini, seringkali pada akhir tahun anggaran terjadi kelebihan anggaran yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan pada aktivitas-aktivitas yang sebenarnya kurang penting untuk dilaksanakan.

Dilihat dari berbagai sudut pandang, metode penganggaran tradisional memiliki beberapa kelemahan, antara lain (Mardiasmo, 2002):

1. Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan rencana pembangunan jangka panjang.

2. Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah diteliti secara menyeluruh efektivitasnya.

3. Lebih berorientasi pada input daripada output. Hal tersebut menyebabkan anggaran tradisional tidak dapat dijadikan sebagai alat untuk membuat kebijakan dan pilihan sumber daya, atau memonitor kinerja. Kinerja dievaluasi dalam bentuk apakah dana telah habis dibelanjakan, bukan apakah tujuan tercapai.

4. Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan sulit dicapai. Keadaan tersebut berpeluang menimbulkan konflik, overlapping, kesenjangan, dan persaingan antar departemen.

5. Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal/investasi.

6. Anggaran tradisional bersifat tahunan. Anggaran tahunan tersebut sebenarnya terlalu pendek, terutama untuk proyek modal dan hal tersebut dapat mendorong praktik-praktik yang tidak diinginkan (korupsi dan kolusi).

7. Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak memadai menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran. Sebagai akibatnya adalah munculnya budget padding atau budgetary slack.

8. Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal memberikan mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti seringnya dilakukan revisi anggaran dan ’manipulasi anggaran.’

9. Aliran informasi (sistem informasi finansial) yang tidak memadai yang menjadi dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan tindakan.

Beberapa kelemahan anggaran tradisional di atas sebenarnya lebih banyak merupakan kelemahan pelaksanaan anggaran, bukan bentuk anggaran tradisional.

Era New Public Management (NPM)

Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era New Public Management telah mendorong usaha untuk mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran sektor publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik penganggaran sektor publik, misalnya adalah teknik anggaran kinerja (performance budgeting), Zero Based Budgeting (ZBB), dan Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS).

Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik tersebut cenderung memiliki karak-teristik umum sebagai berikut:

- Komprehensif/komparatif

- Terintegrasi dan lintas departemen

- Proses pengambilan keputusan yang rasional

- Berjangka panjang

- Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas

- Analisis total cost dan benefit (termasuk opportunity cost)

- Berorientasi input, output, dan outcome (value for money), bukan sekedar input.

- Adanya pengawasan kinerja.

Tabel 1. Menyajikan perbedaan mendasar antara anggaran tradisional dengan anggaran era new public management.

Tabel 1 Perbandingan Anggaran Tradisional vs Anggaran Dengan Pendekatan NPM

ANGGARAN TRADISIONAL	NEW PUBLIC MANAGEMENT
Sentralistis	Desentralisasi & devolved management
Berorientasi pada input	Berorientasi pada input, output, dan outcome (value for money)
Tidak terkait dengan perencanaan jangka panjang	Utuh dan komprehensif dengan perencanaan jangka panjang
Line-item dan incrementalism	Berdasarkan sasaran dan target kinerja
Batasan departemen yang kaku (rigid department)	Lintas departemen (cross department)
Menggunakan aturan klasik: Vote accounting	Zero-Base Budgeting, Planning Programming Budgeting System
Prinsip anggaran bruto	Sistematik dan rasional
Bersifat tahunan	Bottom-up budgeting

Traditional budget didominasi oleh penyusunan anggaran yang bersifat line-item dan incrementalism, yaitu proses penyusunan anggaran yang hanya mendasarkan pada besarnya realisasi anggaran tahun sebelumnya, konsekuensinya tidak ada perubahan mendasar atas anggaran baru. Hal ini seringkali bertentangan dengan kebutuhan riil dan kepentingan masyarakat. Dengan basis seperti ini, APBD masih terlalu berat menahan arahan, batasan, serta orientasi subordinasi kepentingan pemerintah atasan. Hal tersebut menunjukkan terlalu dominannya peranan pemerintah pusat terhadap pemerintah daerah. Besarnya dominasi ini seringkali mematikan inisiatif dan prakarsa Pemerintah Daerah, sehingga memunculkan fenomena pemenuhan petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis dari pemerintah pusat.

Performance budget pada dasarnya adalah sistem penyusunan dan pengelolaan anggaran daerah yang berorientasi pada pencapaian hasil atau kinerja. Kinerja tersebut harus mencerminkan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik, yang berarti harus berorientsi pada kepentingan publik. Merupakan kebutuhan masyarakat daerah untuk menyelenggarakan otonomi secara luas, nyata dan bertanggung jawab dan otonomi daerah harus dipahami sebagai hak atau kewenangan masyarakat daerah untuk mengelola dan mengatur urusannya sendiri. Aspek atau peran pemerintah daerah tidak lagi merupakan alat kepentingan pemerintah pusat belaka melainkan alat untuk memperjuangkan aspirasi dan kepentingan daerah.

Perubahan dalam pengelolaan keuangan daerah harus tetap berpegang pada prinsip-prinsip pengelolaan keuangan daerah (anggaran) yang baik. Prinsip manajemen keuangan daerah yang diperlukan untuk mengontrol kebijakan keuangan daerah tersebut meliputi:

• Akuntabilitas;

• Value for Money;

• Kejujuran dalam mengelola keuangan publik (probity);

• Transparansi; dan

• Pengendalian.

Akuntabilitas

Akuntabilitas adalah prinsip pertanggungjawaban publik yang berarti bahwa proses penganggaran mulai dari perencanaan, penyusunan dan pelaksanaan harus benar-benar dapat dilaporkan dan dipertanggungjawabkan kepada DPRD dan masyarakat. Akuntabilitas mensyaratkan bahwa pengambil keputusan berperilaku sesuai dengan mandat yang diterimanya. Untuk ini, perumusan kebijakan, bersama-sama dengan cara dan hasil kebijakan tersebut harus dapat diakses dan dikomunikasikan secara vertikal maupun horizontal dengan baik.

Value for Money

Value for money berarti diterapkannya tiga prinsip dalam proses penganggaran yaitu ekonomi, efisiensi, dan efektivitas. Ekonomi berkaitan dengan pemilihan dan penggunaan sumber daya dalam jumlah dan kualitas tertentu pada harga yang paling murah. Efisiensi berarti bahwa penggunaan dana masyarakat (public money) tersebut dapat menghasilkan output yang maksimal (berdaya guna). Efektivitas berarti bahwa penggunaan anggaran tersebut harus mencapai target-target atau tujuan kepentingan publik.

Indikasi keberhasilan otonomi daerah dan desentralisasi adalah terjadinya peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat (social welfare) yang semakin baik, kehidupan demokrasi yang semakin maju, keadilan, pemerataan, serta adanya hubungan yang serasi antara pusat dan daerah serta antar daerah. Keadaan tersebut hanya akan tercapai apabila lembaga sektor publik dikelola dengan memperhatikan konsep value for money.

Dalam konteks otonomi daerah, value for money merupakan jembatan untuk menghantarkan pemerintah daerah mencapai good governance. Value for money tersebut harus dioperasionalkan dalam pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah. Untuk mendukung dilakukannya pengelolaan dana publik (public money) yang mendasarkan konsep value for money, maka diperlukan sistem pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah yang baik. Hal tersebut dapat tercapai apabila pemerintah daerah memiliki sistem akuntansi yang baik.

Kejujuran dalam Pengelolaan Keuangan Publik (Probity)

Pengelolaan keuangan daerah harus dipercayakan kepada staf yang memiliki integritas dan kejujuran yang tinggi, sehingga kesempatan untuk korupsi dapat diminimalkan.

Transparansi

Transparansi adalah keterbukaan pemerintah dalam membuat kebijakan-kebijakan keuangan daerah sehingga dapat diketahui dan diawasi oleh DPRD dan masyarakat. Transparansi pengelolaan keuangan daerah pada akhirnya akan menciptakan horizontal accountability antara pemerintah daerah dengan masyarakatnya sehingga tercipta pemerintahan daerah yang bersih, efektif, efisien, akuntabel, dan responsif terhadap aspirasi dan kepentingan masyarakat.

Pengendalian

Penerimaan dan pengeluaran daerah (APBD) harus selalu dimonitor, yaitu dibandingkan antara yang dianggarkan dengan yang dicapai. Untuk itu perlu dilakukan analisis varians (selisih) terhadap penerimaan dan pengeluaran daerah agar dapat sesegera mungkin dicari penyebab timbulnya varians dan tindakan antisipasi ke depan.

Prinsip-prinsip yang mendasari pengelolaan keuangan daerah tersebut harus senantiasa dipegang teguh dan dilaksanakan oleh penyelenggara pemerintahan, karena pada dasarnya masyarakat (publik) memiliki hak dasar terhadap pemerintah, yaitu:

1. Hak untuk mengetahui (right to know), yaitu:

   - Mengetahui kebijakan pemerintah.

   - Mengetahui keputusan yang diambil pemerintah.

   - Mengetahui alasan dilakukannya suatu kebijakan dan keputusan tertentu.

2. Hak untuk diberi informasi (right to be informed) yang meliputi hak untuk diberi penjelasan secara terbuka atas permasalahan-permasalahan tertentu yang menjadi perdebatan publik.

3. Hak untuk didengar aspirasinya (right to be heard and to be listened to).

Dalam upaya pemberdayaan pemerintah daerah, maka perspektif perubahan yang diinginkan dalam pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah adalah sebagai berikut:

1. Pengelolaan keuangan daerah harus bertumpu pada kepentingan publik (public oriented). Hal ini tidak saja terlihat pada besarnya porsi pengalokasian anggaran untuk kepentingan publik, tetapi juga terlihat pada besarnya partisipasi masyarakat dalam perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan/pengendalian keuangan daerah.

2. Kejelasan tentang misi pengelolaan keuangan daerah pada umumnya dan anggaran daerah pada khususnya.

3. Desentralisasi pengelolaan keuangan dan kejelasan peran para partisipan yang terkait dalam pengelolaan anggaran, seperti DPRD, KDH, Sekda dan perangkat daerah lainnya.

4. Kerangka hukum dan administrasi bagi pembiayaan, investasi, dan pengelolaan uang daerah berdasarkan kaidah mekanisme pasar, value for money, transparansi dan akuntabilitas.

5. Kejelasan tentang kedudukan keuangan DPRD, KDH, dan PNS-Daerah, baik ratio maupun dasar pertimbangannya.

6. Ketentuan tentang bentuk dan struktur anggaran, anggaran kinerja, dan anggaran multi-tahunan.

7. Prinsip pengadaan dan pengelolaan barang daerah yang lebih profesional.

8. Standar dan sistem akuntansi keuangan daerah, laporan keuangan, peran akuntan independen dalam pemeriksaan, pemberian opini dan rating kinerja anggaran, dan transparansi informasi anggaran kepada publik.

9. Aspek pembinaan dan pengawasan yang meliputi batasan pembinaan, peran asosiasi, dan peran anggota masyarakat guna pengembangan profesionalisme aparat pemerintah daerah.

10. Pengembangan sistem informasi keuangan daerah untuk menyediakan informasi anggaran yang akurat dan pengembangan komitmen pemerintah daerah terhadap penyebarluasan informasi sehingga memudahkan pelaporan dan pengendalian, serta mempermudahkan mendapatkan informasi.

Secara lebih spesifik, paradigma anggaran daerah yang diperlukan di era otonomi daerah adalah sebagai berikut:

1. Anggaran Daerah harus bertumpu pada kepentingan publik.

2. Anggaran Daerah harus dikelola dengan hasil yang baik dan biaya rendah (work better and cost less).

3. Anggaran Daerah harus mampu memberikan transparansi dan akuntabilitas secara rasional untuk keseluruhan siklus anggaran.

4. Anggaran Daerah harus dikelola dengan pendekatan kinerja (performance oriented) untuk seluruh jenis pengeluaran maupun pendapatan.

5. Anggaran Daerah harus mampu menumbuhkan profesionalisme kerja di setiap organisasi yang terkait.

6. Anggaran Daerah harus dapat memberikan keleluasaan bagi para pelaksananya untuk memaksimalkan pengelolaan dananya dengan memperhatikan prinsip value for money.

PUSAT PERTANGGUNGJAWABAN SEBAGAI UPAYA PENGENDALIAN MANAJEMEN

Untuk mendukung kelancaran operasional pemerintahan, perlu didisain sistem pengendalian manajemen yang baik. Sistem pengendalian manajemen harus didukung dengan struktur organisasi yang baik. Pusat pertanggungjawaban (responsibility centers) merupakan salah satu bentuk struktur organisasi yang dapat diterapkan di pemerintah daerah. Pusat pertanggungjawaban adalah unit organisasi yang dipimpin oleh manajer (pimpinan) yang bertanggungjawab terhadap aktivitas pusat pertanggungjawaban yang dipimpinnya. Suatu organisasi merupakan kumpulan dari berbagai pusat pertanggungjawaban. Secara umum, tujuan dibuatnya pusat-pusat pertanggungjawaban adalah (Mardiasmo, 2002):

1. Sebagai basis perencanaan, pengendalian, dan penilaian kinerja manajer dan unit organisasi yang dipimpinnya;

2. Untuk memudahkan mencapai tujuan organisasi;

3. Memfasilitasi terbentuknya goal congruence;

4. Mendelegasikan tugas dan wewenang ke unit-unit yang memiliki kompetensi sehingga mengurangi beban tugas manajer pusat;

5. Mendorong kreativitas dan daya inovasi bawahan;

6. Sebagai alat untuk melaksanakan strategi organisasi secara efektif dan efisien;

7. Sebagai alat pengendalian anggaran.

Tanggung jawab manajer pusat pertanggungjawaban adalah untuk menciptakan hubungan yang optimal antara sumber daya input yang digunakan dengan output yang dihasilkan dikaitkan dengan target kinerja. Input diukur dengan jumlah sumber daya yang digunakan, sedangkan output diukur dengan jumlah produk/output yang dihasilkan.

Pada dasarnya terdapat empat jenis pusat pertanggungjawaban, yaitu: Pusat biaya (expense center), pusat pendapatan (revenue center), pusat laba (profit center), dan pusat investasi (investment center).

Pemerintah daerah dapat dianggap sebagai suatu pusat pertanggungjawaban. Pusat pertanggungjawaban besar tersebut dapat dipecah-pecah lagi menjadi pusat-pusat pertanggungjawaban yang lebih kecil hingga pada level pelayanan atau program, misalnya dinas dan subdinas. Pusat-pusat pertanggungjawaban tersebut kemudian menjadi dasar untuk perencanaan dan pengendalian anggaran serta penilaian kinerja pada unit yang bersangkutan.

Manajer pusat pertanggungjawaban, sebagai budget holder, memiliki tanggung jawab untuk melaksanakan anggaran. Pusat pertanggungjawaban memperoleh sumber daya input berupa tenaga kerja, material, dan sebagainya yang dengan input tersebut diharapkan dapat menghasilkan output dalam bentuk barang atau pelayanan pada tingkat kuantitas dan kualitas tertentu. Anggaran mencerminkan nilai rupiah dari input yang dialokasikan ke pusat-pusat pertanggungjawaban dan output yang diharapkan atau level aktivitas yang dihasilkan. Pengendalian anggaran meliputi pengukuran terhadap output dan belanja yang riil dilakukan dibandingkan dengan anggaran. Adanya perbedaan atau varians antara hasil yang dicapai dengan yang dianggarkan kemudian dianalisis untuk diketahui penyebabnya dan dicari siapa yang bertanggungjawab atas terjadinya varians tersebut, sehingga dapat segera dilakukan tindakan korektif.

Idealnya, struktur pusat pertanggungjawaban sebagai alat pengendalian anggaran sejalan dengan program atau struktur aktivitas organisasi. Dengan perkataan lain, tiap-tiap pusat pertanggungjawaban bertugas untuk melaksanakan program atau aktivitas tertentu, dan penggabungan program-program dari tiap-tiap pusat pertanggungjawaban tersebut seharusnya mendukung program pusat pertanggungjawaban pada level yang lebih tinggi, sehingga pada akhirnya tujuan umum organisasi dapat tercapai.

PENYAJIAN INFORMASI AKUNTANSI PEMERINTAH DAERAH UNTUK MENINGKATKAN TRANSPARANSI DAN AKUNTABILITAS PUBLIK

Salah satu alat untuk memfasilitasi terciptanya transparansi dan akuntabilitas publik adalah melalui penyajian Laporan Keuangan Pemerintah Daerah yang komprehensif. Dalam era otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, pemerintah daerah diharapkan dapat menyajikan laporan keuangan yang terdiri atas Laporan Perhitungan APBD (Laporan Realisasi Anggaran), Nota Perhitungan APBD, Laporan Aliran Kas, dan Neraca. Laporan keuangan tersebut merupakan komponen penting untuk menciptakan akuntabilitas sektor publik dan merupakan salah satu alat ukur kinerja finansial pemerintah daerah. Bagi pihak eksternal, Laporan Keuangan Pemerintah Daerah yang berisi informasi keuangan daerah akan digunakan sebagai dasar pertimbangan untuk pengambilan keputusan ekonomi, sosial, dan politik. Sedangkan bagi pihak intern pemerintah daerah, laporan keuangan tersebut dapat digunakan sebagai alat untuk penilaian kinerja.

Sejalan dengan pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, tantangan yang dihadapi akuntansi sektor publik adalah menyediakan informasi yang dapat digunakan untuk memonitor akuntabilitas pemerintah daerah yang meliputi akuntabilitas finansial (financial accountability), akuntabilitas manajerial (managerial accountability), akuntabilitas hukum (legal accountability), akuntabilitas politik (political accountability), dan akuntabilitas kebijakan (policy accountability). Akuntansi sektor publik memiliki peran utama untuk menyiapkan laporan keuangan sebagai salah satu bentuk pelaksanaan akuntabilitas publik.

Secara garis besar, tujuan umum penyajian laporan keuangan oleh pemerintah daerah adalah:

1. Untuk memberikan informasi yang digunakan dalam pembuatan keputusan ekonomi, sosial, dan politik serta sebagai bukti pertanggungjawaban (accountability) dan pengelolaan (stewardship);

2. Untuk memberikan informasi yang digunakan untuk mengevaluasi kinerja manajerial dan organisasional.

Secara khusus, tujuan penyajian laporan keuangan oleh pemerintah daerah adalah:

1. Memberikan informasi keuangan untuk menentukan dan memprediksi aliran kas, saldo neraca, dan kebutuhan sumber daya finansial jangka pendek unit pemerintah;

2. Memberikan informasi keuangan untuk menentukan dan memprediksi kondisi ekonomi suatu unit pemerintahan dan perubahan-perubahan yang terjadi di dalamnya;

3. Memberikan informasi keuangan untuk memonitor kinerja, kesesuaiannya dengan peraturan perundang-undangan, kontrak yang telah disepakati, dan ketentuan lain yang disyaratkan;

4. Memberikan informasi untuk perencanaan dan penganggaran, serta untuk memprediksi pengaruh pemilikan dan pembelanjaan sumber daya ekonomi terhadap pencapaian tujuan operasional;

5. Memberikan informasi untuk mengevaluasi kinerja manajerial dan organisasional:

   1. untuk menentukan biaya program, fungsi, dan aktivitas sehingga memudahkan analisis dan melakukan perbandingan dengan kriteria yang telah ditetapkan, membandingkan dengan kinerja periode-periode sebelumnya, dan dengan kinerja unit pemerintah lain;

   2. untuk mengevaluasi tingkat ekonomi dan efisiensi operasi, program, aktivitas, dan fungsi tertentu di unit pemerintah;

   3. untuk mengevaluasi hasil suatu program, aktivitas, dan fungsi serta efektivitas terhadap pencapaian tujuan dan target;

   4. untuk mengevaluasi tingkat pemerataan (equity).

REINVENTING GOVERNMENT: Model Pemerintah Daerah Masa Depan

Pemberian otonomi daerah akan mengubah perilaku pemerintah daerah untuk lebih efisien dan profesional. Untuk itu, pemerintah daerah perlu melakukan perekayasaan ulang terhadap birokrasi yang selama ini dijalankan (bureaucracy reengineering). Hal tersebut karena pada saat ini dan di masa yang akan datang pemerintah (pusat dan daerah) akan menghadapi gelombang perubahan baik yang berasal dari tekanan eksternal maupun dari internal masyarakatnya.

Dari sisi eksternal, pemerintah akan menghadapi globalisasi yang sarat dengan persaingan dan liberalisme arus informasi, investasi, modal, tenaga kerja, dan budaya. Di sisi internal, pemerintah akan mengahadapi masyarakat yang semakin cerdas (knowledge based society) dan masyarakat yang semakin banyak tuntutannya (demanding community).

Shah (1997) meramalkan bahwa pada era seperti ini, ketika globalization cascade sudah semakin meluas, pemerintah (termasuk pemerintah daerah) akan semakin kehilangan kendali pada banyak persoalan, seperti pada perdagangan internasional, informasi dan ide, serta transaksi keuangan. Di masa depan, negara menjadi terlalu besar untuk menyelesaikan permasalahan-permasalahan kecil tetapi terlalu kecil untuk dapat menyelesaikan semua masalah yang dihadapi oleh masyarakat. Pendapat yang tidak jauh berbeda juga disampaikan oleh sejumlah ilmuwan di bidang manajemen dan administrasi publik seperti Osborne dan Gaebler (1992) dengan konsepnya “reinventing government”.

Perspektif baru pemerintah menurut Osborne dan Gaebler tersebut adalah:

1. Pemerintahan katalis: fokus pada pemberian pengarahan bukan produksi pelayanan publik
Pemerintah wirausaha memfokuskan diri pada pemberian arahan, sedangkan produksi pelayanan publik diserahkan pada pihak swasta dan/atau sektor ketiga (lembaga swadaya masyarakat dan nonprofit lainnya). Pemerintah hanya memproduksi pelayanan publik yang belum dapat dilakukan oleh pihak non-pemerintah.

2. Pemerintah milik masyarakat: memberdayakan masyarakat daripada melayani
Pemerintah memberikan wewenang kepada (memberdayakan) masyarakat sehingga mereka mampu menjadi masyarakat yang dapat menolong dirinya sendiri (self-help community). Sebagai misal, untuk dapat lebih mengembangkan usaha kecil, pemerintah memberikan wewenang yang optimal pada asosiasi pengusaha kecil untuk memecahkan masalah yang sedang dihadapi.

3. Pemerintah yang kompetitif: menyuntikkan semangat kompetisi dalam pemberian pelayanan publik
Pemerintah wirausaha berusaha menciptakan kompetisi karena ompetisi adalah satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus meningkatkan kualitas pelayanan. Dengan kompetisi, banyak pelayanan publik yang dapat ditingkatkan kualitasnya tanpa harus memperbesar biaya.

4. Pemerintah yang digerakkan oleh misi: mengubah organisasi yang digerakkan oleh peraturan menjadi organisasi yang digerakkan oleh misi
Apa yang dapat dan tidak dapat dilaksanakan oleh pemerintah diatur dalam mandatnya. Namun tujuan pemerintah bukanlah mandatnya tetapi misinya.

5. Pemerintah yang berorientasi pada hasil: membiayai hasil bukan masukan
Pemerintah wirausaha berusaha mengubah bentuk penghargaan dan insentif dengan cara membiayai hasil dan bukan masukan. Pemerintah mengembangkan suatu standar kinerja yang mengukur seberapa baik suatu unit kerja mampu memecahkan permasalahan yang menjadi tanggungjawabnya. Semakin baik kinerjanya, semakin banyak pula dana yang akan dialokasikan untuk mengganti semua dana yang telah dikeluarkan oleh unit kerja tersebut.

6. Pemerintah berorientasi pada pelanggan: memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan birokrasi
Pemerintah wirausaha akan berusaha mengidentifikasikan pelanggan yang sesungguhnya. Dengan cara seperti ini, tidak berarti bahwa pemerintah tidak bertanggungjawab pada dewan legislatif, tetapi sebaliknya, ia menciptakan sistem pertangungjawaban ganda (dual accountability): kepada legislatif dan masyarakat.

7. Pemerintahan wirausaha: mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar membelanjakan
Pemerintah daerah wirausaha dapat mengembangkan beberapa pusat pendapatan dari proses penyediaan pelayanan publik, misalnya: BPS dan Bappeda, yang dapat menjual informasi tentang daerahnya kepada pusat-pusat penelitian; BUMN/BUMD; pemberian hak guna usaha yang menarik kepada para pengusaha dan masyarakat; penyertaan modal; dan lain-lain.

8. Pemerintah antisipatif: berupaya mencegah daripada mengobati
Pemerintah wirausaha tidak reaktif tetapi proaktif. Pemerintah tidak hanya mencoba untuk mencegah masalah, tetapi juga berupaya keras untuk mengantisipasi masa depan melalui perencanaan strategisnya.

9. Pemerintah desentralisasi: dari hierarkhi menuju partisipatif dan tim kerja

Pemerintah wirausaha memberikan kesempatan pada masyarakat, asosiasi-asosiasi, pelanggan, dan lembaga swadaya masyarakat untuk berpartisipasi dalam pembuatan keputusan.

10. Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar: mengadakan perubahan dengan mekanisme pasar (sistem insentif) dan bukan dengan mekanisme administratif (sistem prosedur dan pemaksaan)

Pemerintah wirausaha menggunakan mekanisme pasar sebagai dasar untuk alokasi sumberdaya yang dimilikinya. Pemerintah wirausaha tidak memerintahkan dan mengawasi tetapi mengembangkan dan menggunakan sistem insentif agar orang tidak melakukan kegiatan-kegiatan yang merugikan masyarakat.

Reinventing government memang merupakan konsep yang monumental, akan tetapi tanpa diikuti dengan perubahan-perubahan lain seperti dilakukannya bureaucracy reengineering, rightsizing, dan perbaikan mekanisme reward and punishment, maka konsep reinventing government tidak akan dapat mengatasi permasalahan birokrasi selama ini. Penerapan konsep reinventing government membutuhkan arah yang jelas dan political will yang kuat dari pemerintah dan dukungan masyarakat. Selain itu, yang terpenting adalah adanya perubahan pola pikir dan mentalitas baru di tubuh birokrasi pemerintah itu sendiri karena sebaik apapun konsep yang ditawarkan jika semangat dan mentalitas penyelenggara pemerintahan masih menggunakan paradigma lama, konsep tersebut hanya akan menjadi slogan kosong tanpa membawa perubahan apa-apa.

OPTIMALISASI PENGAWASAN DAN PEMERIKSAAN UNTUK MENDORONG TERCAPAINYA TUJUAN OTONOMI DAERAH

Pemberian otonomi daerah seluas-luasnya berarti pemberian kewenangan dan keleluasaan (diskresi) kepada daerah untuk mengelola dan memanfaatkan sumber daya daerah secara optimal. Agar tidak terjadi penyimpangan dan penyelewengan, pemberian wewenang dan keleluasaan yang luas tersebut harus diikuti dengan pengawasan yang kuat. Penguatan fungsi pengawasan dapat dilakukan melalui optimalisasi peran DPRD sebagai kekuatan penyeimbang (balance of power) bagi eksekutif daerah dan partisipasi masyarakat secara langsung maupun tidak langsung melalui LSM dan organisasi sosial kemasyarakatan di daerah (social control).

Pengawasan oleh DPRD tersebut harus sudah dilakukan sejak tahap perencanaan, tidak hanya pada tahap pelaksanaan dan pelaporan saja sebagaimana yang terjadi selama ini. Hal ini penting karena dalam era otonomi, DPRD memiliki kewenangan untuk menentukan Arah dan Kebijakan Umum APBD. Apabila DPRD lemah dalam tahap perencanaan (penentuan Arah dan Kebijakan Umum APBD), maka dikhawatirkan pada tahap pelaksanaan akan mengalami banyak penyimpangan. Akan tetapi harus dipahami oleh anggota DPRD bahwa pengawasan terhadap eksekutif daerah hanyalah pengawasan terhadap pelaksanaan kebijakan (policy) yang digariskan bukan pemeriksaan. Fungsi pemeriksaan hendaknya diserahkan kepada lembaga pemeriksa yang memiliki otoritas dan keahlian profesional, misalnya BPK, BPKP, atau akuntan publik yang independen. Dewan dapat meminta BPK atau auditor independen lainnya untuk melakukan pemeriksaan terhadap kinerja keuangan eksekutif.

Untuk memperkuat fungsi pengawasan, DPRD bisa membentuk badan ombudsmen yang berfungsi sebagai pengawas independen untuk mengawasi jalannya suatu lembaga publik. Namun untuk fungsi pemeriksaan tetap harus dilakukan oleh badan yang memiliki otoritas dan keahlian profesional. Hal tersebut agar DPRD tidak disibukkan dengan urusan-urusan teknis semata, sehingga Dewan dapat lebih berkonsentrasi pada permasalahan-permasalahan yang bersifat kebijakan.

PENUTUP

Salah satu kunci keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan dalam menghadapi era global adalah dengan mengembangkan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal. Dengan demikian, diharapkan mekanisme perumusan kebijakan yang akomodatif terhadap aspirasi masyarakat daerah dapat dibangun, sehingga keberadaan otonomi daerah akan lebih bermakna dan pada akhirnya akan meningkatkan mutu pelayanan kepada masyarakat.

Sejalan dengan itu, Pemerintah Daerah harus dapat mendayagunakan potensi sumber daya daerah secara optimal. Dengan semakin berkurangnya tingkat ketergantungan Pemerintah Daerah terhadap Pemerintah Pusat, Daerah dituntut mampu meningkatkan profesionalisme aparatur Pemerintah Daerah, melaksanakan reformasi akuntansi keuangan daerah dan manajemen keuangan daerah, melaksanakan perencanaan strategik secara benar, sehingga akan memacu terwujudnya otonomi daerah yang nyata, dinamis, serasi, dan bertanggung jawab, yang dapat memperkokoh basis perekonomian daerah, serta memperkuat persatuan dan kesatuan bangsa dalam menyongsong era perekonomian global.